Nouveau cadre budgétaire : cibles de solde primaire et plafond de dépenses indexé sur les recettes (loi complémentaire 200/2023)
La loi complémentaire n° 200 du 30 août 2023, dite « régime fiscal soutenable » ou « arcabouço fiscal », remplace le plafond de dépenses fédérales de l’amendement constitutionnel 95/2016, qui ne laissait croître les dépenses primaires qu’au rythme de l’inflation. Chaque année, la loi de directives budgétaires fixe une cible de solde primaire pour le gouvernement central, respectée dans une bande de plus ou moins 0,25 point de PIB, tandis que les plafonds de dépenses primaires progressent de l’inflation plus 70 % de la hausse réelle des recettes (50 % si la cible a été manquée), jamais moins de 0,6 % ni plus de 2,5 % en termes réels. Manquer la cible déclenche des restrictions automatiques, et un plancher protège l’investissement public. La cible a été déclarée atteinte en 2024 et 2025 après des déductions autorisées par la loi, tandis que le Tribunal des comptes de l’Union et l’Institution fiscale indépendante du Sénat jugent l’effort insuffisant pour stabiliser la dette publique.
L'essentiel
Solde primaire du gouvernement central, 2025
-0,48 % du PIB
2025 · Observé
selon le Trésor national (déficit de 61,7 milliards R$)[13]
0,10 % du PIB une fois exclues les dépenses autorisées à l’être : le chiffre retenu pour déclarer la cible atteinte.
Dette brute des administrations publiques (DBGG)
78,7 % du PIB
fin 2025 (76,3 % un an plus tôt) · Observé
données de la Banque centrale, citées par le Tribunal des comptes de l’Union (contrôle des comptes 2025)[14]
Croissance réelle maximale des plafonds de dépenses
2,5 %
par an, depuis 2024 (minimum 0,6 %) · Observé
loi complémentaire 200/2023, article 5, § 1er[1]
Résultat primaire du secteur public (Brésil)
-5,5 MdBRL
sept. 2026
- Statut : En vigueur depuis le 31 août 2023. Les modifications de la loi de responsabilité fiscale (bande de tolérance, cadre à moyen terme) s’appliquent au 1er janvier 2024 ; les plafonds de dépenses s’appliquent à partir du budget 2024.[1][4]
- Prochaine échéance : 2027, Mesure du résultat 2026 au regard de la cible d’excédent de 0,25 % du PIB
Fiche d’identité
Texte de référence
Lei Complementar nº 200, de 30 de agosto de 2023 (loi complémentaire n° 200 instituant un régime fiscal soutenable pour garantir la stabilité macroéconomique du pays et créer les conditions d’une croissance socio-économique, et modifiant la loi complémentaire n° 101 de 2000, dite loi de responsabilité fiscale)[1]
N° Lei Complementar nº 200/2023 · 30 août 2023
Lire le texte ↗Porteurs
- Luiz Inácio Lula da Silva[2][1]Président de la République, a transmis le projet au Congrès (message n° 150/2023, avril 2023) et promulgué la loi le 30 août 2023 avec un veto partiel · 2023 · Initiateur
- Fernando Haddad[1][7]Ministre des Finances, a contresigné la loi complémentaire 200 et son durcissement de 2024 (loi complémentaire 211) · 2023-2024 · Initiateur
- Simone Tebet[3][1]Ministre du Plan et du Budget, a cosigné l’exposé des motifs interministériel du projet (EMI n° 52/2023 MF MPO) et contresigné la loi · 2023 · Initiateur
- Claudio Cajado[2]Député (PP-BA), rapporteur à la Chambre des députés ; son texte de substitution a été adopté par 372 voix contre 108, et il a rapporté sur les amendements du Sénat · 2023 · Modification
- Omar Aziz[4]Sénateur (PSD-AM), rapporteur à la commission des Affaires économiques et en séance plénière du Sénat · 2023 · Modification
- Rogério Ceron[12][13]Secrétaire du Trésor national, présente les résultats du gouvernement central et la vérification de la cible · 2025-2026 · Mise en œuvre
Mise en œuvre
- Ministère des Finances et secrétariat du Trésor national : exécution budgétaire, évaluations bimestrielles des recettes et dépenses, résultats mensuels du Trésor
- Ministère du Plan et du Budget : projet de loi de directives budgétaires (cibles) et projet de loi de finances (plafonds de dépenses)
- Banque centrale du Brésil : mesure officielle du résultat primaire et de la dette brute des administrations publiques (article 2, § 4)
- Congrès (lois de directives budgétaires et de finances) et Tribunal des comptes de l’Union (TCU, contrôle des comptes du président)
Objectif affiché
Garantir la stabilité macroéconomique du pays et créer les conditions d’une croissance socio-économique, en maintenant la dette publique à un niveau soutenable. Le gouvernement présente le régime comme un moyen de financer les politiques sociales et l’investissement public tout en liant la hausse des dépenses à celle des recettes, de sorte que les dépenses croissent moins que les recettes ; le plancher et le plafond de croissance réelle des dépenses doivent éviter les coupes en récession et permettre d’épargner pour réduire la dette en période de forte croissance (« un élément anticyclique »). Des cibles de solde primaire avec une bande de tolérance doivent stabiliser le ratio de la dette brute des administrations publiques au PIB.[1][3]
selon l’article 1er de la loi et l’exposé des motifs interministériel des ministères des Finances et du Plan et du Budget (EMI n° 52/2023, avril 2023)
Cible de solde primaire du gouvernement central annoncée pour 2024
0 % du PIB
2024 · selon la brochure du ministère des Finances sur la proposition (2023), bande de −0,25 % à +0,25 % du PIB[11]
Mesures principales
- Champ et cibles (articles 1er et 2) : le régime couvre les recettes et dépenses primaires des budgets fiscal et de sécurité sociale de l’Union. Chaque loi de directives budgétaires fixe des cibles annuelles de solde primaire du gouvernement central pour l’année à venir et les trois suivantes, compatibles avec une trajectoire soutenable de la dette jusqu’à la stabilisation de la dette brute des administrations publiques (DBGG) en part du PIB. La Banque centrale mesure le résultat primaire et le ratio de dette.[1]
- Bande de tolérance (article 11, modifiant la loi de responsabilité fiscale, depuis le 1er janvier 2024) : la cible est respectée entre moins 0,25 et plus 0,25 point du PIB prévu dans le projet de loi de directives budgétaires, converti en réais. La même annexe doit présenter un cadre budgétaire à moyen terme et l’effet attendu des cibles sur la dette à dix ans.[1]
- Plafonds de dépenses (articles 3 et 4) : plafonds individuels des crédits primaires de l’exécutif, de la justice, du législatif, du ministère public et de la défense publique de l’Union, fondés sur le budget 2023 pour 2024, puis corrigés chaque année de l’inflation IPCA sur douze mois à juin et de la croissance réelle permise par l’article 5. Les transferts constitutionnels aux États et municipalités, le complément fédéral au fonds d’éducation Fundeb, les crédits extraordinaires et d’autres postes listés sont hors plafonds.[1]
- Croissance réelle des plafonds (article 5) : 70 % de la croissance réelle des recettes primaires du gouvernement central si la cible de l’année précédente a été atteinte, 50 % si elle a été manquée, jamais moins de 0,6 % ni plus de 2,5 % par an. Les recettes sont mesurées sur les douze mois à juin, hors concessions, dividendes, recettes de ressources naturelles et nouveaux programmes spéciaux de régularisation de dettes fiscales.[1][3]
- Mesures d’ajustement (articles 6 à 8) : un résultat sous la borne basse déclenche une partie des interdictions de l’article 167-A de la Constitution jusqu’à la mesure suivante, et toutes après un deuxième échec consécutif ; elles s’appliquent aussi quand les dépenses obligatoires dépassent 95 % des dépenses primaires sous plafond. Les hausses du salaire minimum prévues par la loi de revalorisation sont exemptées. Manquer le plancher n’est pas une infraction à la loi de responsabilité fiscale si le responsable a gelé des engagements en préservant au moins 75 % des dépenses discrétionnaires autorisées.[1]
- Investissement (articles 9 et 10) : l’investissement inscrit au budget ne peut être inférieur à 0,6 % du PIB estimé dans le projet de budget (programmes de logement compris) ; un résultat au-dessus de la borne haute peut financer un surcroît d’investissement à hauteur de 70 % de l’excédent, plafonné à 0,25 point du PIB de l’année précédente, jamais en cas de déficit primaire.[1]
- Ajouts de décembre 2024 (loi complémentaire 211) : les prestations de sécurité sociale créées ou prolongées doivent tenir dans la progression des plafonds ; un déficit primaire du gouvernement central à partir de 2025, ou à partir du projet de budget 2027 une baisse nominale des dépenses discrétionnaires totales, interdit les nouveaux avantages fiscaux et limite à 0,6 % la croissance réelle des dépenses de personnel jusqu’en 2030.[7]
- Reddition de comptes : le ministre des Finances présente le respect des cibles et la trajectoire de la dette en audience publique au Congrès avant la fin de février, mai et septembre (loi de responsabilité fiscale, article 9, § 4, modifié).[1]
En données
Cibles d’excédent en % du PIB (centre de la bande de ±0,25 point), 2024-2028
| Année | Annoncée avec la proposition (2023) | Cible fixée par la loi de directives budgétaires |
|---|---|---|
| 2024 (Résultat au sens de la cible : déficit de 0,09 % du PIB (0,36 % avant dépenses exclues).) | 0 % du PIB | 0 % du PIB |
| 2025 (Résultat au sens de la cible : déficit de 0,10 % du PIB (0,48 % avant dépenses exclues).) | 0,5 % du PIB | 0 % du PIB |
| 2026 | 1 % du PIB | 0,25 % du PIB |
| 2027 (Cible indicative de la loi de directives budgétaires 2026.) | – | 0,5 % du PIB |
| 2028 (Cible indicative de la loi de directives budgétaires 2026.) | – | 1 % du PIB |
Échelle à partir de 0 % du PIB · Les cibles portent sur le gouvernement central (Trésor, sécurité sociale, Banque centrale) ; les résultats sont ceux retenus pour vérifier la cible, après les dépenses que la loi permet d’exclure.
Résultat primaire du secteur public (Brésil)
-5,5 MdBRL
sept. 2026
Le résultat primaire mensuel de la Banque centrale couvre tout le secteur public consolidé (États, municipalités et entreprises publiques compris), un champ plus large que la cible du gouvernement central fixée par le cadre.
Dette publique
93,3% PIB
2025
La stabilisation de la dette en part du PIB est l’ancrage affiché. Cette carte lit la dette brute des administrations publiques du FMI, de méthode différente de la DBGG de la Banque centrale utilisée par la loi.
Solde public
-7,4% PIB
2025
Le solde global inclut la charge d’intérêts, que la cible primaire laisse de côté.
Chronologie
Amendement constitutionnel 95 : le plafond de dépenses (« teto de gastos ») pour vingt ans[5]
Le « nouveau régime fiscal » fixait, pour vingt exercices, des plafonds individuels de dépenses primaires fédérales : les dépenses de 2016 majorées de 7,2 % pour 2017, puis le plafond précédent corrigé de la seule inflation des prix à la consommation (IPCA) sur les douze mois à juin.
L’amendement constitutionnel 126 impose un nouveau régime fiscal par loi complémentaire[6]
Le président doit envoyer avant le 31 août 2023 un projet de loi complémentaire instituant un régime fiscal soutenable ; les articles du plafond de dépenses sont abrogés dès la promulgation de cette loi.
La Chambre des députés adopte le texte de substitution du rapporteur (372 voix contre 108)[2][1]
En procédure d’urgence, la séance plénière adopte le texte de substitution de Claudio Cajado et la rédaction finale, et transmet le texte au Sénat. Une demande de la fédération PSOL-REDE de supprimer le chapitre V sur les mesures d’ajustement n’aboutit pas : le chapitre figure dans la loi.
Le Sénat adopte le texte avec des amendements (57 voix contre 17)[4]
La commission des Affaires économiques approuve le rapport d’Omar Aziz par 19 voix contre 6 le matin ; la séance plénière adopte le texte le jour même et le renvoie à la Chambre.
- En vigueur
Promulguée le 30 août, en vigueur à sa publication au Diário Oficial da União (31 août 2023)[1][4]
Les modifications de la loi de responsabilité fiscale (bande de tolérance, cadre à moyen terme) s’appliquent au 1er janvier 2024 ; les plafonds de dépenses s’appliquent à partir du budget 2024.
Le Congrès lève le veto partiel[2][1]
Les dispositions vetoées sont promulguées au Diário Oficial da União le 22 décembre 2023, dont une règle ajoutée à la loi de responsabilité fiscale : la loi de directives budgétaires ne peut exclure aucune dépense primaire du calcul de la cible de solde primaire.
La loi complémentaire 211 durcit le cadre[7]
Elle ajoute trois articles : les prestations de sécurité sociale créées ou prolongées doivent tenir dans la progression du plafond de dépenses ; à partir de 2025, un déficit primaire du gouvernement central interdit l’année suivante les nouveaux avantages fiscaux et, jusqu’en 2030, limite à 0,6 % la croissance réelle des dépenses de personnel ; à partir du projet de budget 2027, les mêmes interdictions s’appliquent si les dépenses discrétionnaires totales baissent en valeur nominale. Elle abroge aussi la loi complémentaire 207 de mai 2024.
Cible 2024 déclarée atteinte : déficit de 0,09 % du PIB après dépenses exclues[12]
Le Trésor annonce un déficit primaire du gouvernement central de 11,0 milliards R$ au sens de la cible, pour une cible nulle dont le plancher était un déficit de 27,7 milliards R$ ; 32 milliards R$, surtout l’aide extraordinaire au Rio Grande do Sul après les inondations, ont été exclus. En les incluant, le déficit atteint 43,0 milliards R$ (0,36 % du PIB), contre 228,5 milliards R$ en 2023.
Tribunal suprême fédéral : les recettes propres de la justice sont hors plafonds[1]
Dans l’ADI 7641, la Cour donne de l’article 3 une interprétation conforme à la Constitution qui exclut des plafonds de dépenses les recettes propres des tribunaux fédéraux finançant leurs activités spécifiques.
Deux nouvelles exclusions : projets stratégiques de défense et dépenses temporaires d’éducation et de santé[8][9]
La loi complémentaire 221 (18 novembre 2025) permet de déduire de la cible et du plafond les projets stratégiques de défense, jusqu’à 5 milliards R$ par an pendant six ans ; la loi complémentaire 223 (19 décembre 2025) exclut des deux, dès 2025, les dépenses temporaires d’éducation et de santé de la loi 15.164/2025.
Le Congrès adopte les directives budgétaires 2026 : cible d’excédent de 0,25 % du PIB[15]
La cible est un excédent de 34,3 milliards R$, respectée entre zéro et 0,5 % du PIB ; le texte permet au gouvernement de viser la borne basse lorsqu’il doit geler des dépenses. Il projette des excédents de 0,5 % du PIB en 2027 et de 1 % en 2028, et un plafond de dépenses de 2 430 milliards R$ pour 2026.
Cible 2025 déclarée atteinte : déficit de 0,10 % du PIB après dépenses exclues[13][14]
Le Trésor annonce un déficit primaire du gouvernement central de 61,7 milliards R$ (0,48 % du PIB), ramené à 13 milliards R$ (0,10 % du PIB) une fois exclues les dépenses autorisées à l’être : décisions de justice au-delà de l’ancien plafond de l’amendement 114/2021, remboursements de prélèvements indus sur les prestations sociales et projets stratégiques de défense. Dans son contrôle des comptes 2025, le Tribunal des comptes de l’Union, à partir des chiffres de la Banque centrale, retient un déficit de 58,7 milliards R$, soit 10,0 milliards R$ après 48,7 milliards R$ de déductions, dans la bande dont le plancher était de 31,0 milliards R$.
Loi complémentaire 229 : dérogations pour 2026[10]
Les textes sur le congé et l’indemnité de paternité sont dispensés de l’article ajouté en 2024 qui encadre la croissance des nouvelles prestations de sécurité sociale, et certains avantages fiscaux de 2026 échappent aux interdictions de la loi de directives budgétaires 2026 et de l’article 14-A de la loi de responsabilité fiscale.
Institution fiscale indépendante : cible 2026 atteinte seulement après déductions[16]
Dans son rapport de suivi budgétaire d’août 2026, l’IFI comme le gouvernement projettent un déficit primaire effectif d’environ 0,4 % du PIB en 2026 ; le respect formel de la cible exigerait des déductions de 62,8 milliards R$ (gouvernement) ou 69,8 milliards R$ (IFI) et l’usage de la bande de tolérance. L’IFI estime le déficit structurel à 1,4 % du PIB jusqu’au deuxième trimestre 2026, contre 0,7 % un an plus tôt.
- À venir : l’issue n’est pas connue
Mesure du résultat 2026 au regard de la cible d’excédent de 0,25 % du PIB[1][7]
La Banque centrale mesure le résultat primaire 2026 du gouvernement central. S’il passe sous la borne basse de la bande, la croissance des dépenses est limitée à 50 % de celle des recettes dans le budget suivant et une partie des restrictions de l’article 167-A de la Constitution s’applique ; un déficit primaire déclenche aussi les interdictions ajoutées en 2024.
Termes du débat
Citoyen ne prend pas position : les arguments sont rapportés tels que les formulent leurs auteurs.
Selon ses défenseurs
- Le gouvernement fait valoir que lier les dépenses aux recettes rend la règle anticyclique : le plancher de 0,6 % évite de couper les dépenses en récession, quand les recettes baissent, et le plafond de 2,5 % permet d’épargner pour réduire la dette en période de forte croissance, tout en protégeant les politiques sociales et l’investissement public.[3][11]
- Selon le ministère des Finances, le plafond de l’amendement 95 était trop rigide : il n’était plus respecté depuis 2019, avait été modifié plusieurs fois par amendement constitutionnel et encourageait les exonérations fiscales ; le nouveau régime allie crédibilité et flexibilité et remplace les sanctions pénales par des incitations économiques et politiques.[11]
- Le Trésor national met en avant les résultats : le déficit de 2024 a baissé de 81,7 % en termes réels par rapport à 2023, les cibles 2024 et 2025 ont été atteintes, et pour le secrétaire au Trésor Rogério Ceron le redressement des comptes publics est « inéquivoque ».[12][13]
Selon ses opposants
- Le Tribunal des comptes de l’Union estime que la cible 2025 n’a été atteinte que grâce à des déductions exceptionnelles et à l’usage de la borne basse de la bande, avec un effort matériellement insuffisant pour stabiliser la dette : il évalue l’excédent stabilisant à 1,94 % du PIB, soit un écart d’environ 2,4 points.[14]
- L’Institution fiscale indépendante du Sénat relève que les dépenses croissent de nouveau plus vite que les recettes, que la cible 2026 ne peut être tenue formellement qu’après des dizaines de milliards de réais de déductions, et que son estimation du déficit structurel a doublé en un an, à 1,4 % du PIB.[16]
- Le député Kim Kataguiri (União-SP) a reproché aux directives budgétaires 2026 de permettre au gouvernement de viser le plancher de la bande plutôt que son centre, sans « aucune marge » pour les imprévus.[15]
- À gauche, la fédération PSOL-REDE a demandé à la Chambre de supprimer le chapitre sur les mesures d’ajustement, les restrictions automatiques déclenchées en cas de cible manquée ; la demande n’a pas abouti.[2][1]
Indicateurs à suivre
- Résultat primaire du secteur public (mensuel) · Banco Central do BrasilVoir la carte →
- Dette publique, en % du PIB · FMIVoir la carte →
- Solde budgétaire, en % du PIB · FMIVoir la carte →
- Résultat primaire du gouvernement central et résultat au sens de la cible (résultats mensuels du Trésor, RTN) · Tesouro Nacionalpas encore de carte Citoyen
- Dette brute des administrations publiques (DBGG), en % du PIB · Banco Central do Brasilpas encore de carte Citoyen
- Solde primaire structurel · IFI (Senado Federal)pas encore de carte Citoyen
Sources
- [1]Lei Complementar nº 200, de 30 de agosto de 2023 (texto atual, com alterações e decisões judiciais) –Senado Federal / Câmara dos Deputados, normas.leg.br, 30 août 2023
- [2]PLP 93/2023: ficha de tramitação –Câmara dos Deputados
- [3]Projeto de Lei Complementar n. 93/2023 e Exposição de Motivos Interministerial EMI nº 00052/2023 MF MPO (inteiro teor) –Câmara dos Deputados / Ministério da Fazenda / Ministério do Planejamento e Orçamento, 18 avril 2023
- [4]PLP 93/2023 (Novo arcabouço fiscal): tramitação no Senado Federal –Senado Federal
- [5]Emenda Constitucional nº 95, de 15 de dezembro de 2016 (Novo Regime Fiscal) –Senado Federal / Câmara dos Deputados, normas.leg.br, 15 décembre 2016
- [6]Emenda Constitucional nº 126, de 21 de dezembro de 2022 –Senado Federal / Câmara dos Deputados, normas.leg.br, 21 décembre 2022
- [7]Lei Complementar nº 211, de 30 de dezembro de 2024 –Senado Federal / Câmara dos Deputados, normas.leg.br, 30 décembre 2024
- [8]Lei Complementar nº 221, de 18 de novembro de 2025 (projetos estratégicos em defesa nacional) –Senado Federal / Câmara dos Deputados, normas.leg.br, 18 novembre 2025
- [9]Lei Complementar nº 223, de 19 de dezembro de 2025 –Senado Federal / Câmara dos Deputados, normas.leg.br, 19 décembre 2025
- [10]Lei Complementar nº 229, de 30 de março de 2026 –Senado Federal / Câmara dos Deputados, normas.leg.br, 30 mars 2026
- [11]Cartilha: para entender a proposta do Governo de Regime Fiscal Sustentável –Ministério da Fazenda, Secretaria de Política Econômica, 2023
- [12]Governo Central conclui 2024 com déficit primário de R$ 11 bilhões, cumprindo a meta fiscal –Ministério da Fazenda, 31 janvier 2025
- [13]Governo Central cumpre com folga a meta fiscal estabelecida para 2025, aponta relatório do Tesouro –Ministério da Fazenda, 30 janvier 2026
- [14]Contas do Presidente 2025: principais achados de auditoria –Tribunal de Contas da União, 2026
- [15]Congresso aprova Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2026 com meta de superávit –Câmara dos Deputados, Agência Câmara de Notícias, 4 décembre 2025
- [16]Despesas voltam a crescer em ritmo maior que as receitas e déficit primário se mantém (Relatório de Acompanhamento Fiscal nº 115) –Instituição Fiscal Independente, Senado Federal, 20 août 2026